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> CIHaM / FADU / UBA

 

 

[Versión PDF]

Marzo 2010
Por Artemio Pedro Abba

Publicado originalmente en Café de las ciudades Nº89.

Aguafuertes metropolitanas.
Dos años de observación interjurisdiccional en Buenos Aires.

Dos años de continua observación de los vaivenes de la institucionalidad metropolitana desde el Observatorio de la Institucionalidad Metropolitana, CIHaM/FADU/UBA (oimBA), permiten un paréntesis reflexivo que la dinámica de la actividad aconseja. Una revisión crítica de los resultados alcanzados a la luz de las premisas planteadas al inicio de esta actividad, que a fines del 2007 se denominaba análisis coyuntural de la institucionalidad metropolitana, habilitan a un necesario ciclo de aprendizaje y ajuste.

Se intentaba con esta aproximación superar una limitación que adolecía el exclusivo abordaje estructural de la institucionalidad. Los análisis del caso de Buenos Aires Metropolitana realizados en una etapa anterior (2006-2007) mostraban que la creciente interjurisdiccionalidad no encontraba espacios en la gestión que permitieran abordar los problemas suprajurisdiccionales (ABBA, A. P., 2006).

 

En una dirección avanzan los intentos de coordinación sectorial (CEAMSE, Corporación del Mercado Central, ECOTAM, ACUMAR), y en otra los intentos de coordinación sub-regionales (Concosur, Región Metropolitana Norte, etc.) y, por otro lado, las propuestas de nuevas arquitecturas institucionales que requieren largos procesos de institucionalización. Pero el debilitamiento del rol del Estado en las últimas décadas aleja la alternativa de cambios institucionales estructurales y, por el contrario, se sucedieron retrocesos allí donde existían espacios de gestión metropolitana institucionalizados (disolución de la Prefectura Gran Rosario, que funcionó en el período 1969/76).

En ese contexto pareció de utilidad la propuesta de un Observatorio de la Institucionalidad Metropolitana de Buenos Aires, que se ocupara de monitorear los avances y retrocesos de las herramientas concretas de coordinación interjurisdiccional para la resolución de problemáticas compartidas en el ámbito metropolitano.

 

Período analizado

Se observa que las problemáticas metropolitanas se han incrementado en las últimas décadas, asociadas al creciente valor de interjurisdiccionalidad (que entre 1991 y 2001 pasa de Grado III a IV, en relación al Tipo de Interjurisdiccionalidad y de 2,81 3,34 en relación al Nivel de Interjutidiccionalidad, ABBA, A. P., 2006), con una tendencia creciente al continuar la expansión territorial y poblacional del aglomerado. Contrastando con este sesgo, en el período analizado se observa una disminución del Nivel de Institucionalidad Coyuntural (NIC) que pasó de 0,33 a 0,17 según un indicador cuyo desarrollo experimental puede verse en el ANEXO 1.

Pero lo más destacable de esta visión no es el número duro que expresa el monitoreo de las variables más significativas, sino que la observación continua permite reconocer que la incidencia de los componentes que forman ese corpus conceptual denominado NIC va variando considerablemente con el correr del tiempo.

Así, uno de los componentes centrales en la Agenda y en el armado institucional metropolitano, la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) que se ocupa desde hace más de 30 años de la gigantesca cuestión del tratamiento y disposición final de los residuos sólidos urbanos (RSU), mostró palpablemente su fracaso en el intento de reestructurarse en función de las nuevas demandas. Puede observarse como una alarma roja lo sucedido en Partido de San Miguel, donde el Municipio clausuró momentáneamente el área de disposición final de basura en Campo de Mayo por falta de consulta de una decisión del CEAMSE de aumentar el volcado en ese predio (Cuadro Nº 1), una más de la larga serie de desencuentros con las autoridades locales y organizaciones no gubernamentales.

Después de los acuerdos de los nuevos gobiernos de Provincia y Ciudad a principios del 2008, los nubarrones del contexto político nacional originaron una fuerte tensión entre las partes, lo cual sumado a la incapacidad de los gobiernos partícipes para ejecutar los acuerdos asumidos (que pueden resumirse en aumentar paulatinamente el reciclado, bajando el volumen de los residuos a enterrar, y la de un reordenamiento territorial de los sitios de disposición intermedia y final) ha llevado a una situación explosiva latente.

Por el contrario, se manifestó una nueva forma de institucionalidad metropolitana por la presencia protagónica de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en el Caso de la Cuenca Matanza - Riachuelo. Este ejemplo de periferia interna de la Buenos Aires Metropolitana fue asumida por la CSJN como un bien público en riesgo que requiere la tutela del Estado más allá de las divisiones jurisdiccionales (ABBA, A. P., 2010).

 

La Corte Suprema, con esta medida y la designación del Juez Federal de Quilmes, Dr. Luís Armella para hacerse cargo del seguimiento del tema, intenta otorgar credibilidad a la acción del Estado y abre nuevas e inesperadas maneras de formación de institucionalidad metropolitana. Las multas impuestas a funcionarios que no cumplían con los cronogramas de obras programadas y con recursos disponibles y la posterior exigencia de custodiar las obras en curso mostraron una eficacia novedosa (Cuadro Nº 1).

Otros hechos que alteraron el paisaje de la institucionalidad metropolitana se resumen en los siguientes ítems de la Agenda:

- En materia de Transporte, en el período analizado se crean dos nuevos organismos (la Ley de Reordenamiento Ferroviario, 29/02/08, establece sendos entes ferroviarios: Administración de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado y Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado) sin considerar las contradicciones y superposición con la preexistencia del Ente Coordinador del Transporte Metropolitano (ECOTAM), nunca puesto en funcionamiento. Pese a los cambios realizados hasta el momento,no se ha avanzado sobre un ítems clave de la movilidad metropolitana como es la reconversión ferroviaria, afirmación que puede apreciarse en el atraso del proyecto de soterramiento del Sarmiento.

Un hecho positivo que debe destacarse es el lanzamiento del boleto único electrónico, anunciado previamente a las elecciones del 2009 pero hasta hoy demorado e incompleto, dado que constituye una esperanza de transparencia y planificación de una actividad hoy financiada mayoritariamente por los subsidios del Estado. Su vigencia permitiría la redistribución de la cantidad y calidad de las prestaciones, así como de las cargas de un servicio de alta inequidad. Las diferencias entre las Líneas Mitre y Sarmiento, esta última motivo de estallidos recurrentes de los usuarios, bastan para verificar la desigualdad del servicio que se presta.

El retomar obras y planes de extensión en materia de subterráneos es un hecho positivo del último trimestre que debe destacarse (Cuadro Nº 1). El Gobierno Nacional comenzó la extensión de la Línea E del Subte, que unirá Estación Bolivar con Retiro, y el Gobierno de la Ciudad logró que la Legislatura autorizara el endeudamiento para retomar el Plan de extensión de las líneas A, B y H.

- En las cuestiones de Salud y Desarrollo Social no se han retomado los acercamientos iniciales, que habían consistido en acuerdos o convenios de baja exposición (a diferencia de los casos de RSU y Transporte) aparentemente para evitar el clima de polarización política en la región. Solo hubo un amague de retomar el diálogo como consecuencia de la epidemia de Gripe A y la amenaza del dengue, que también terminaron en buenas intenciones, aunque si se intensificaron las medidas de prevención en las respectivas jurisdicciones.

- En la temática de Urbanismo y Vivienda, en la que se había observado la baja capacidad de los actores gubernamentales para asumir problemas habitacionales interjurisdiccionales o el avance de un Proyecto Privado de no probada sustentabilidad socioterritorial en la ribera de los Partidos de Avellaneda y Quilmas (que no encontró las redes de contención institucional para darle racionalidad de origen,  ABBA, A. P., 2009).

Aun cuando no constituye un caso interjurisdiccional entre Provincia y Ciudad, corresponde mencionar el caso de la Villa 31 y 31 bis, que a fines del 2009 fueron objeto de una prometedora Ley en la Legislatura de la Ciudad para la urbanización del asentamiento, basado en un trabajo realizado por la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la UBA. La sanción de la norma fue seguida por los habitantes del asentamiento que lo celebraron y es importante destacar que se crea un organismo interjurisdiccional la “Mesa de Gestión y Planificación Multidisciplinaria y Participativa” con intervención de la Ciudad y la Nación (Ver Cuadro Nº 1).

- Se debe mencionar entre los temas interjurisdiccionales el caso de la Corporación del Mercado Central de Buenos Aires (CMCBA) como ejemplo de desaprovechamiento de un capital institucional existente. Este organismo interjurisdiccional fue creado hace 3 décadas para resolver la cuestión del abastecimiento de alimentos perecederos en el Área Metropolitana. Su utilidad se puso en evidencia cuando, fuera del período analizado, la turbulencia de los mercados de bienes relacionados con la canasta familiar, y su alta incidencia en los desacreditados índices de medición del costo de vida, motivó que la CMCBA emergiera como protagonista en el intento de regulación de los precios.

- La emergencia del tema de las Antenas de Telefonía Celular agregó un ítem a la Agenda en los años de observación y mostró como las nuevas tecnologías de comunicación pueden incidir sobre el territorio y requerir su ordenamiento espacial. El tema mostró una evolución en la que las organizaciones de vecinos autoconvocados mostraron el camino desde lo local a lo regional para establecer normativas de control de su presunto impacto.

 

Derecho a la ciudad metropolitana

En las grandes ciudades con problemáticas de interjurisdiccionalidad se hace más complejo el ejercicio de los derechos ciudadanos. En ellas se han ido creando herramientas de participación que abren posibilidades de incidencia en las políticas, sobre todo urbanas, en la escala local del barrio o distrito o en formas descentralizadas de gestión, acercando la toma de las decisiones al los ciudadanos.

Se constituyen, por otra parte, organizaciones no gubernamentales (ONGs) que representan intereses de la población y que, en general, se focalizan en problemáticas sectoriales y locales. Son excepcionales las ONGs que trascienden esa visión focalizada para abarcar el sistema urbano en su conjunto (por ejemplo, Fundación Metropolitana y Fundación Ciudad, en el caso de Buenos Aires).

Entre las herramientas de participación ofertadas actualmente pueden mencionarse el Presupuesto Participativo y las Audiencias Públicas (frente a temas concretos de impacto ambiental y urbano), aunque ambas inducen por su carácter a las respuestas focalizadas ya comentadas. La convocatoria multisectorial alrededor de Planes Estratégicos o Planes Urbano Ambientales abre otro tipo de participación, que puede trascender lo local y sectorial pero encuentra sus límites en las propias características de las organizaciones participantes, que concurren con reivindicaciones muy sectoriales y predominantemente locales.

En los últimos tiempos han aparecido en el escenario de varias ciudades latinoamericanas (Bogotá, San Pablo, Río de Janeiro, etc.) movimientos sociales más integradores, que apuntan a dar un salto cualitativo en lo organizativo y lo reivindicativo tratando de ejercer un control sobre las políticas públicas urbanas globales. La duda de este enfoque para el objetivo de gestión metropolitana es que se ajustan a la realidad jurisdiccional fragmentada existente, que para el caso de Buenos Aires Metropolitana es muy limitante.

En esta situación de la elaboración social de las problemáticas definidas como metropolitanas, se considera que sigue siendo válido el intento de indagar sobre los recursos organizativos que se van encontrando en el camino de la formación de institucionalidad metropolitana. Los resultados alcanzados muestran un posicionamiento de la propuesta del oimBA en el intento de monitorear los avances y retrocesos de las herramientas concretas de coordinación interjurisdiccional para la resolución de problemáticas compartidas en el ámbito metropolitano, y reafirman la necesidad de continuar la tarea emprendida.

APA

 

Bibliografía

ABBA, Artemio Pedro, (2006), Formar institucionalidad metropolitana en Buenos Aires /Propuesta de gestión para el AMBA, Revista café de las ciudades, año 5, Nº 48, octubre de 2006.

ABBA, Artemio Pedro, (2009). Nueva Costa del Plata y otros anuncios y conflictos metropolitanos, Revista café de las ciudades, año 8, Nº 79, mayo 2009.

ABBA, Artemio Pedro, (2010), Amanece, que no es poco / La autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo y la institucionalidad metropolitana en Buenos Aires,  Revista café de las ciudades, año 9, Nº 87, enero de 2010.

 

ANEXO 1.

Análisis coyuntural de la institucionalidad metropolitana

Para una profundización conceptual metodológica, pueden buscarse antecedentes en la serie de artículos publicados en el bienio 2008-2009 con una frecuencia trimestral, que reunía lo acontecido en cada período. En este informe se analizan centralmente los resultados y los aprendizajes para encarar una próxima etapa.

Se acepta como material principal la captación de información publicada en medios periodísticos gráficos nacionales y regionales sobre las problemáticas de tipo interjurisdiccional y las actuaciones de los actores institucionales gubernamentales o no gubernamentales que las protagonizan.

Del registro y procesamiento de dichas evidencias se efectúa la valoración de la importancia de los ítems de la Agenda Metropolitana y del tipo de herramientas de gestión utilizadas para su resolución. Tales procesamientos utilizan métodos cualitativos de valoración que permiten diferenciar problemáticas, herramientas de gestión y rol de los actores (está planteado un proyecto de investigación para una revisión y sistematización metodológica que aun no obtuvo financiamiento).

La formas que adopte la institucionalidad metropolitana pueden ser diversas, variando su nivel de sectorialización y de integralidad. Las formalizaciones adoptadas tienen que ver, entre muchas otras cuestiones, en el peso del rol del Estado en la sociedad.

La tendencia a la integralidad de la institucionalidad se refleja en la existencia de miradas transversales y sintetizadoras de las diferentes problemáticas metropolitanas. La sectorialización es la tendencia contraria hacia una lógica más autónoma de las herramientas por tema de coordinación.

Parece razonable esperar que un predominio de las fuerzas del mercado en la economía contribuya a una mayor sectorización. Con esta reflexión se apunta a perder la ilusión de indicadores técnicos con autonomía relativa en la materia, pero tampoco debe negarse la utilidad de encontrar formalizaciones comparables de tales conceptos.

De hecho, la sectorización en sí no debe ser estigmatizada, dado que puede contribuir a identificar núcleos problemáticos. Lo grave de la ultra-sectorización es la visión de absoluta autonomía que adquieren ciertas organizaciones desde la visión de los lobbies empresariales, sectores sindicales y responsables político-partidarios.

Se plantea la necesidad de revisar, como en cualquier análisis de tipo cualitativo, los ítems de la Agenda Metropolitana a la luz de la delimitación conceptual desde la cuestión interjurisdiccional. No todos los ítems de la Agenda son sectores significativos desde la gestión, así como no todos los sectores de la gestión tienen resonancia en la Agenda Metropolitana.

Los problemas metropolitanos son los propios de las grandes ciudades, pero se agravan cuando no hay mecanismos político-territoriales para resolverlos. En una primera definición, se entiende como problemáticas metropolitanas los problemas de las grandes ciudades agravados por la complejidad interjurisdiccional.

Dejando para nuevas aproximaciones esta discusión, se pasa a la formalización de un índice, adoptando provisoriamente como válidos los ítems de la Agenda.

 

Agenda Metropolitana

En los registros construidos durante la primera etapa de trabajo se han destacado 8 ítems que por su frecuencia, continuidad e importancia de las menciones se han consolidado en el armado de una Agenda de Problemas Interjurisdicionales.

Un listado provisorio incluye: 1. Saneamiento, 2. Transporte, 3. Residuos sólidos urbanos, 4. Desarrollo social, 5. Salud, 6. Antenas de telefonía celular, 7. Urbanismo y vivienda y 8. Abastecimiento.

 

Indicador de Nivel de Institucionalidad

Se entiende que después de la experiencia de 2 años de seguimiento de la cuestión de la institucionalidad es válido el intento de construir un indicador de institucionalidad. Pero en primer lugar se debe comprender la noción o cuestión que se quiere medir y aclarar sobre que se habla cuando se trata el tema de la institucionalidad metropolitana.

Una primera definición es que no se intenta por el momento diferenciar los niveles de sectorialización e integralidad mencionados previamente. Solo se busca reflejar las maneras en que la organización social visualiza sus problemas de orden interjurisdiccional y los grados de desarrollo de los espacios interjurisdiccionales creados para su resolución.

Se han definido provisoriamente tres grados de institucionalidad  de los espacios de elaboración social de políticas públicas (GDI) sobre problemáticas metropolitanas y se han ordenado jerárquicamente en función de su desarrollo:

Discusión pública sin consideración de su dimensión interjurisdiccional

Discusión pública de alcance interjurisdiccional

Acuerdos tácticos, abordajes sectoriales interjurisdiccionales

Políticas estratégicas concertadas sectoriales y / o mecanismos permanentes transectoriales

Del listado de 8 Ítems registrado se han adoptado para este ensayo de medición los 6  que, como anteriormente se dijo, reúnen las más altas frecuencia, continuidad e importancia de las menciones. Desechados por el momento Antenas de Telefonía Celular, por su desarrollo de alcance aún subregional, y Abastecimiento de Bienes Comestibles Perecederos, por su escasa percepción social como problemática interjurisdiccional metropolitana, el listado adoptado es el siguiente:

1. Transporte.

2.  Saneamiento.

3. Residuos sólidos urbanos

4. Urbanismo y Vivienda

5. Desarrollo social

6. Salud.

Este criterio de seleccionar un número limitado de ítems de la Agenda que adquieren mayor peso relativo en los diferentes períodos de tiempo, acepta una posible variación de los componentes en cantidad y calidad y por ese motivo se lo restringe como Nivel de Institucionalidad Coyuntural (NIC). El NIC se calcula de acuerdo a la siguiente formula y puede variar por definición entre 0 y 1:

NICt: (GDI 1/3 + GDI 2/3 + GDI n/3) / n

Donde 

NICt : Nivel de Instittucionalidad Coyuntural en el año t

GDI: es Nivel de Desarrollo del espacio social interjurisdiccional de elaboración de políticas públicas según lo definido previamente

n. cantidad de ítems incorporados a la Agenda Matropolitana

Grados de institucionalidad  de los espacios de elaboración social de políticas públicas

AÑO

 Transporte

 

Saneamiento

 

Residuos sólidos urbanos

 

Urbanismo  y Vivienda

 

Desarrollo social

 

Salud        

2007

1

1

2

0

1

1

2009

0

2

0

1

0

0

NI_12-07= 1/3 + 1/3 + 2/3 + 0/3 + 1/3 + 1/3 = 0,33

NI_12-09 = 0/3 + 2/3 + 0/3 + 1/3 + 0/3 + 0/3 = 0,17

 

ANEXO 2.

Tablas Eventos de Incidencia Metropolitana

Ver Cuadro 2

Ver Cuadro 3

Ver Cuadro 4