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> CIHaM / FADU / UBA

 

 

[Versión PDF]

Abril 2009
Por Artemio Pedro Abba

Publicado originalmente en Café de las ciudades Nº78.

Signos vitales pendulares en el AMBA..
La agenda viva de la Institucionalidad Metropolitana.

A la Dra. Alicia Jais, por su aporte desde el arte de curar


Después de un año de observar, a través del registro de los medios gráficos, las acciones de las instituciones gubernamentales y no-gubernamentales con responsabilidades o vocación de intervención en el territorio metropolitano, se puede decir que existen signos vitales de una incipiente institucionalidad metropolitana. En sectores claves de la Agenda Metropolitana, como la recolección y disposición de residuos sólidos urbanos
(RSU), el transporte, la salud y el desarrollo social, se advirtieron posicionamientos que adoptaron una visión metropolitana, aunque también se desestimaron o debilitaron herramientas de coordinación interjurisdiccional preexistentes. También se incorporaron otros temas no presentes en la agenda tradicional, pero que tienen que ver con nuevos procesos de afectación del medio ambiente provocados por las nuevas tecnologías, como es el caso de las antenas de telefonía celular (ATC).

Recuperar la voluntad de un abordaje adecuado sobre temas de la Agenda pendiente es auspicioso, sobre todo después de dos décadas de retroceso (´80 y ´90s) en una etapa en que la cuestión metropolitana alcanzó los más bajos niveles de incidencia, tanto en la definición de políticas públicas interjurisdiccionales como en la ejecución de acciones comunes, dejando libre el terreno a la lógica privada. La misión de este análisis es medir las pulsaciones de la ciudad a través de los medios con el fin de identificar en que medida las actuaciones registradas contribuyen a sumar avances en la formación de Institucionalidad Metropolitana (IM).

 

En este primer año de examen ambulatorio de la IM del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) el diagnóstico es fluctuante, ver Gráfico Nº 1, se registró un alto nivel de presencia de algunas temáticas clásicas de la IM pero un muy escaso saldo en la construcción de formas de gobierno y gestión coordinadas. En ninguno de los temas que se han destacado por la presencia en los medios se alcanza la formación de mecanismos estables de conducción o administración, y en solo tres sectores se proponen instrumentos intermedios de coordinación con variada evolución temporal.

Respecto de los RSU se comenzó con pasos muy firmes en un acuerdo entre Ciudad y Provincia que replanteara una política de largo plazo para la desgastada metodología del CEAMSE, pero no se ha logrado superar la dificultad para concretar los términos del acuerdo alcanzado a principios del 2008. Hoy la Ciudad de Buenos Aires (Ciudad) se dispone a renovar el contrato de recolección (pieza clave para la definición de la política de RSU de la actual gestión) sin asumir responsablemente lo que dispone la Ley de Basura 0 en materia de separación y reciclaje de basura y, la Provincia de Buenos Aires (Provincia) posterga la definición de la estrategia territorial de disposición de residuos por resultarle incómodo en el período pre-electoral ya iniciado.

Más positiva fue la evolución de la subtemática ambiental referida a las Antenas de Telefonía Celular (ATC), que partiendo de la movilización de los Vecinos Autoconvocados y pasando por todas las consultas en los sectores y niveles correspondientes, llegaron a la aprobación en el Municipio de Quilmes (con la idea de su adopción en los Municipios del COMCOSUR) de una Ordenanza que regula la instalación de las ATC consensuada con las ONGs movilizadas. El gráfico también indica el negativo surgimiento de un acuerdo de la Federación Argentina de Municipios (FAM) con las Empresas de Telefonía Celular, motivada esta evaluación en la falta de inclusión del proceso social previo, planteándose la necesidad de buscar el consenso de las dos iniciativas.

En el sector Salud se generaron expectativas por un Convenio entre las Autoridades Políticas de Provincia y Ciudad en pos de alcanzar objetivos comunes, sobre todo porque la cuestión de la salud pública fue motivo de cruces muy fuertes al principio de la gestión en Ciudad y Provincia, pero no se alcanzaron posteriormente avances en dichos acuerdos. En materia de Desarrollo Social, reuniones entre los titulares de las carteras en ambas jurisdicciones focalizadas en el planteo de políticas para la niñez tampoco se concretaron posteriormente.


La ciudad metropolitana

La ciudad metropolitana constituye una entidad urbana reconocible desde un punto de vista físico-funcional y fue adoptada a partir del Censo de 1970 por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) como unidad censal denominada Aglomeración Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Para su delimitación  fue utilizado el concepto físico de aglomeración basándose en los trabajos de Cesar Vapñarsky (2000), que tiene en cuenta la continuidad espacial del tejido urbano.

Sin embargo la población visualiza la ciudad, en una primera instancia, desde los ámbitos jurisdiccionales institucionalizados en que se inserta su vida cotidiana (barrio, distrito, localidad, departamento o partido, provincia, etc.). Ambitos que tienen escalas socio-territoriales diversas y diferentes niveles de organización político-administrativa para el gobierno y la gestión urbana.



Esos espacios políticos, fragmentos de metrópolis (ABBA; A. P., 2008), constituyen el ámbito identitario de los ciudadanos para la visualización y resolución de tales problemas locales. Atravesar los límites de esos sub-espacios políticos para visualizar y resolver problemáticas supra-jurisdiccionales implica un dificultoso salto cualitativo, un cambio de mirada.

A esto se refiere la meta de formar institucionalidad metropolitana, que no solo se logra con la creación de nuevas arquitecturas institucionales; también puede haber pequeños avances derivados de actuaciones de los actores gubernamentales y no-gubernamentales que mejoren los mecanismos de coordinación interjurisdiccional para la resolución de problemáticas comunes.


 


En este trabajo se trata de evaluar en que medida las acciones desarrolladas por autoridades políticas, organizaciones sociales, organizaciones profesionales o empresariales contribuyen a la formación de institucionalidad metropolitana. Con este fin, se ha desarrollado la captación sistemática de la información de los medios gráficos para el registro de los eventos que inciden de alguna manera en la IM. Se han definido tres niveles de contribución: la mención de una problemática de dimensión metropolitana (Grado I), la propuesta o aplicación de herramientas para el abordaje de problemáticas interjurisdiccionales (Grado II), o la generación de organizaciones estables para la resolución de dichas cuestiones (Grado III), que pueden favorecer (color azul) o desfavorecer (color rojo) la formación de IM, ver Gráfico 1.


Metabolismo urbano

Los fenómenos cotidianos de la vida de las grandes ciudades adquieren una magnitud que supera las herramientas disponibles para el abordaje de sus anomalías. Son habituales las observaciones alarmadas ante la dimensión de las problemáticas emergentes, propensas a mirar las cuestiones metropolitanas más como una amenaza que como un recurso largamente construido por la sociedad. Es más difícil, porque se requiere revisar atavismos del imaginario colectivo, percibir “que la ciudad es la solución y no el problema” (QUETGLAS, F., 2009).


 


Que en el AMBA se recojan y se le de destino final a alrededor de 15 mil toneladas de residuos sólidos urbanos (RSU) cotidianamente, que la ciudad central más que duplique su población diurna (se calcula que entran a la ciudad central 3,5 millones de personas por día, Arcusin, S., 2008) y que existan los sistemas de movilidad que le permitan a los traslados que por diferentes motivos se originan ( 1,2 millones de pasajeros día por tren, 1,6 por subte y 3,8 en colectivo), o el tendido de redes subterráneas infraestructura que distribuyen 4,5 millones de metros cúbicos de agua para consumo residencial y del resto de las actividades productivas y de servicios y drenen las aguas superficiales, servidas de esos mismos usuarios en forma diaria o, para cerrar esta pintura “organicista”, la existencia de redes de comunicación que trasmiten información vital para las pulsiones que estimulan el funcionamiento del sistema urbano global, constituyen un capital social que es parte de los bienes públicos urbanos.

Pero es cierto que, si bien constituyen los recursos de un sistema urbano que creció cíclicamente en relación a épocas de bonanza (etapa agroexportadora y de industrialización sustitutiva) que permitieron fuertes inversiones en la infraestructura social, puede constituirse en una amenaza si no es evaluado, mantenido y desarrollado en forma constante y puede llegar a situaciones de colapso poniendo en crisis la vida en la ciudad y generando situaciones de caos (como pudo observarse en el 2008 en sectores como el transporte y los RSU). Pero resulta conveniente distinguir y disfrutar de los signos vitales de la metrópolis (como cuando se escucha el informe mañanero que anuncia que es normal el funcionamiento de trenes y subtes y no hay congestionamiento en los accesos) de las catástrofes cotidianas que padece el ciudadano cuando no puede llegar a su trabajo en tiempo y forma.



Es que la ciudad ha heredado una infraestructura pensada “metropolitanamente” que ha permitido su progreso por décadas mediante un crecimiento vegetativo de esa oferta recibida, pero acumulando una demanda que trepaba más que proporcionalmente. Pero las transformaciones en las últimas décadas han sido de tal magnitud y complejidad que el sistema todo debe ser repensado metroplitanamente para preservarlo de la catástrofe tan temida.

Y existen síntomas de que el metabolismo de la Gran Buenos Aires está fallando cuando el monitoreo muestra que el gigantesco sistema de RSU (uno de los pocos soportes que alcanzó un mecanismo de gestión Ciudad-Provincia, homeomórfico con las funciones desempeñadas), evidencia anomalías en sus dos extremos. En la recolección, el sistema de enterramiento indiscriminado compite con la separación y clasificación informal (cartonerismo) y en el tratamiento y disposición final es muy difícil encontrar una ecuación que conforme las economías de localización de las plantas de transferencia y relleno con la expansión de la urbanización y la aceptabilidad social de la proximidad a dichas actividades.

El sistema de movilidad, si bien en los 80 y 90 creció en redes de autopistas urbanas que permitieron la expansión de las urbanizaciones cerradas a patrones de baja densidad (clubes de campo, clubes chacras, etc.) para alrededor de 30 mil familias de sectores altos y medio-altos de la sociedad (en el 2004 se registraban 80 mil lotes, 39 mil viviendas construidas y 27 mil de ellas eran residencia permanente), ha descuidado la movilidad de millones de usuarios que utilizan los modos públicos de traslados, más eficaces y eficientes desde el punto de vista socio-ambiental (ABBA; A. P., 2007).



Y por dar otro ejemplo que describa las partes más exigidas del soporte físico urbano, basta referirse al tema de las comunicaciones que han sufrido el mayor cambio tecnológico registrado en las últimas dos décadas, que ha vaciado el sistema de telefonía fija (que ha dejado de ser el medio para la masa más importante de mensajes) porque los usuarios han optado por el uso de Internet o la telefonía móvil, cambiando el paisaje de usos urbanos, debido la deslocalización de las actividades económicas y sociales, pero también por la aparición de artefactos urbanos (antenas de transmisión de ondas electromagnéticas) que tienen un fuerte impacto físico y ambiental.


Una institucionalidad depreciada  

El significativo aporte a la institucionalidad metropolitana de problemas relacionados con los RSU,  a partir del acuerdo logrado entre las máximas Autoridades de la Provincia y la Ciudad a principios del 2008, fue tirado por la borda al no derivar del mismo políticas comunes interjurisdiccionales y naufragó en la búsqueda de una resolución puertas adentro de cada jurisdicción de los términos del acuerdo.

La discusión del nuevo contrato de de recolección de residuos en la Ciudad terminó, como en algunos Municipios del Conurbano, con la prórroga de los contratos vigentes, eludiendo una discusión que cuestionaba la falta de cumplimiento que el Proyecto del GCBA incurría en lo referente a lo estipulado por la Ley Basura 0 y por el propio acuerdo con la Provincia que planteaba la reducción progresiva del volumen de residuos. 

El gobierno bonaerense, por otra parte, ha postergado la decisión sobre la localización de las nuevas plantas de transferencia y de los sitios de disposición final de residuos porque encuentran una férrea oposición en la mayoría de los municipios del conurbano a incorporarlos, y no quieren mover las aguas en un año marcado por las elecciones legislativas (Debesa, F., 2009) cuya fecha el Poder Ejecutivo Nacional ha logrado adelantar para el 28 de junio después de su tratamiento legislativo en el Congreso de la Nación.



Esta situación podría haber sido evitada si a los contenidos del acuerdo alcanzado entre la jurisdicciones se les hubiera otorgado un nivel superior mediante su elevación a las Legislaturas de la Ciudad y la Provincia para ser incorporado a los objetivos del CEAMSE junto a otras cuestiones que requieren ser actualizadas en este organismo, que por falta de políticas de los gobiernos signatarias de su creación cada vez se ve más limitado en su capacidad de gestión.


Una nueva asignatura pendiente en la institucionalidad metropolitana

Las nuevas tecnologías de comunicación han mutado fuertemente en los últimos años, de hecho se anuncia la muerte del teléfono tradicional frente al crecimiento de la telefonía celular. Un cálculo simple puede dar una idea de su magnitud: si cada familia poseía históricamente un teléfono fijo en su residencia, hoy cada miembro de la familia desde muy corta edad posee uno o más teléfonos móviles que, por otra parte, no tienen el límite duro de la extensión de líneas de la telefonía tradicional.

Ese enorme parque de unidades de emisión y recepción de mensajes, que tiene un uso cada vez más intenso por la multiplicidad de funciones de comunicación que poseen (verbal, mensajes de texto, linqueo a mail, etc.) requiere un soporte de antenas de retrasmisión de flujos de las ondas electromagnéticas no-ionizantes. Este crecimiento ha sido tan gigantesco que estructuras de diversas características y tamaño han invadido espacios públicos y privados de la ciudad, incorporándose rápidamente al paisaje urbano con consecuencias no evaluadas sobre al ambiente y la población del entorno.

La manifestación del problema indica que debe ser considerado como parte del ordenamiento territorial en la escala local y regional desde el punto de vista edilicio-estructural pero también desde el punto de vista del medio ambiente y de la salud humana. En general, las normativas existentes solo apuntan a la primera cuestión morfológica-resistente, apuntando a la estética y la seguridad de las estructuras de las antenas y sitios de apoyo.




El movimiento de autoconvocados ha gestado un criterioso proceso de incorporación de la problemática, que ha sido muy bien registrado por el Diario Perspectiva Sur (una de las fuente de esta crónica trimestral sobre institucionalidad metropolitana), y que culminó con la sanción de una Ordenanza (después de un proceso de discusión muy amplio e inclusivo en el que participaron la CNC, la Defensoría del Pueblo de la Nación, la UNQUI, el Consejo Deliberante, la Secretaría de Medio Ambiente, el COMCOSUR, etc.), que atiende la cuestión desde el concepto de “daño presunto” y que se propone se extienda al resto de los Municipios del COMCOSUR.

A posteriori se concretó el acuerdo entre la FAM y las Empresas de Telefonía celular, y si bien no incorporó el avance registrado en la incorporación de las nuevas dimensiones sanitario-ambientales de la problemática de las antenas en la normativa de uso del suelo, mostró la preocupación por involucrarse en el debate dado los resultados alcanzados.

Ya fuera del período analizado se produjeron más hechos que ratificaron la importancia del tema, que fue incluido en la Agenda de las gestiones que la Delegación Argentina, encabezada por la Presidenta de la Nación y de la que formó parte el Secretario de Comunicaciones, realizó en  España. “Se firmaron convenios con el Gobierno de Cataluña para establecer una prueba piloto en Quilmes” (Diario Perspectiva Sur, 2009), consistente en establecer un control de emisiones electromagnéticas no ionizantes a través de un mapa en la web del municipio.

Sin embargo, los Vecinos Autoconvocados (VA) ven con preocupación el proceso iniciado en el Consejo Deliberante para la modificación de la Ordenanza recientemente promulgada, en el cual no han sido incluidos. Este nuevo escenario ha reavivado el debate local y regional, con el protagonismo de los VA porque, según ha trascendido (Diario Perspectiva Sur, 2009), en consonancia con dicha iniciativa argentino-española comentada, se propuso al Municipio la flexibilización de la Ordenanza que en su momento había contado con el acuerdo de los Concejales y Organizaciones no Gubernamentales.


Un debate a escala metropolitana de una problemática acuciante

Las páginas de los medios no ahorraron centimetraje durante el 2008 en el tratamiento de la problemática del transporte. El año analizado comenzó con pulsiones contradictorias y si bien se mencionó reiteradamente ex-ante y ex-post elecciones la creación de una Autoridad Metropolitana de Transporte (por parte de Nación, Provincia y Ciudad), la Nación anunciaba durante el primer trimestre la creación de 2 Entes Ferroviarios (una referido a Tráfico y otro referido a Bienes) que desconocía la escasa institucionalidad preexistente de la ECOTAM (ABBA, A. P., 2009).

A partir del segundo trimestre, cada jurisdicción inició una etapa de gestión de tipo endógeno, llevando adelante solo iniciativas propias, dejando de lado la previamente enunciada mirada interjurisdiccional, reflejada claramente en el Gráfico Nº 1 con la baja en los signos vitales positivos. La Ciudad se concentra en los problemas de tránsito, estacionamiento y control del ingreso del automotor (sin actuar sobre la oferta pública), la Provincia encara obras viales locales de los Municipios y la Nación anuncia mejoras en la red ferroviaria que parecen ser la contratara del controvertido Mega-proyecto del Tren Bala, para señalar algunos de los más destacados.

Pero la problemática de la movilidad metropolitana es muy acuciante y llenó las páginas de los diarios (y las pantallas de la televisión) por sucesivos eventos de accidentes, demoras, problemas con los medios de pago, mal estado del material rodante, etc. que alteraron a los usuarios y tuvo su pico de violencia con la quema de vagones en el Ferrocarril Sarmiento. Pero a partir de ese momento se observa un punto de inflexión en la curva de institucionalidad del sector. Si bien no se producen hechos relevantes desde el punto de vista del gobierno y la gestión, se atraviesa una etapa bastante prolongada, para los medios gráficos, de la reflexión pública que encara la problemática desde un abordaje metropolitano.



A partir de la visión orientadora de algunos destacados expertos (LA NACION_b, 15-11-08), se suceden artículos de fondo, series didácticas sobre soluciones del problema en otras grandes ciudades, editoriales y toma de posición de los medios, que enriquecen el debate post-colapso. Y ya comenzado el 2009 se produjeron algunos anuncios, que aunque teñidos de un matiz electoral, resultan prometedores de serias acciones concretas.

El acuerdo Ciudad – Provincia para extender el Scoring, ya aplicado con éxito en la Ciudad de Buenos Aires, la unificación de los Registros de Infractores del AMBA (con extensión al país) y la licitación para la implantación del boleto magnético unificado en el término de 90 días (a partir de la licitación del 6 de abril, CLARIN, 29-03-09), son pasos de importancia en la formación de institucionalidad metropolitana. Parecen fruto de la fuerte presión de la población para que se mejore la oferta del sector, pero también de un largo proceso de trabajo y discusión del tema por parte de técnicos, organizaciones ciudadanas, académicos y la contribución de un núcleo sensibilizado de periodistas que han mantenido el tema en un alto nivel de exposición.


Intentos malogrados de coordinación desde un bajo perfil

Algunos encuentros interjurisdiccionales y hasta la firma de un Convenio Interjurisdiccional con baja exposición (ADNciudad, 2008) parecieron una táctica pertinente por la alta politización de la toma de posición de los principales actores en el ámbito metropolitano por una excesiva y ríspida polarización Nación-Ciudad.

Esto pareció bien encaminado visto el acuerdo de los Ministros de Desarrollo Social sobre políticas para la niñez o el citado Convenio en el ámbito de la salud que abordaba diversos temas comunes (InfoRegión, 18-03-08 y Diario Hoy, 18-03-08). La problemática de la inseguridad y la imputabilidad de los menores pusieron limitaciones al discurso del desarrollo social y su focalización en la niñez y adolescencia

El transcurso del 2008 fue poniendo de relieve otros temas en materia de salud que, dada la alta politización obligaron a los funcionarios involucrados a adoptar posiciones que debilitaron la posibilidad de avanzar en los objetivos comunes de Ciudad y Provincia. Lamentablemente, el Convenio firmado cayó luego en el olvido mientras surgían, en un nuevo ciclo de politización del  tema, problemas de jurisdicción de los hospitales porteños con la Nación. Por otra parte, la divulgación de cifras del crecimiento de la mortalidad infantil en la región puso en aprietes al Ministro de Salud de la Provincia .


Un diagnostico preventivo

Los signos vitales metropolitanos deberían tener una expresión en el período pre-electoral que ya ha comenzado, acelerado ahora por la reciente aprobación del proyecto, ya mencionado, de adelantamiento de las elecciones para el 28 de junio en el Congreso de la Nación. La ciudadanía debe tomar buena nota de las propuestas que los partidos y candidatos asumen en relación a la dimensión metropolitana de las problemáticas de Buenos Aires.

Los cuerpos legislativos, que se renuevan parcialmente en estos comicios, tienen un importante rol en la definición de políticas de estado metropolitanas, tanto en su actuación en su jurisdicción como mediante formas de cooperación interparlamentaria, ya experimentadas entre las Legislaturas de Ciudad y Provincia. También vale la pena explorar la posibilidad de formas alternativas de gestión, creando mecanismos estables de gobierno y gestión interjurisdiccional con la forma de Parlamento Metropolitano, que no implica una nueva estructura legislativa, no contemplada en la Constitución Argentina, sino una especie de Comisión Interparlamentaria Permanente formada por legisladores de ambas jurisdicciones de base territorial metropolitana (ABBA, A. P., 2006).

Por lo acontecido hasta el momento las recomendaciones expresadas más arriba parecen un mal chiste contado en el momento más inoportuno de una reunión. Los posicionamientos de los posibles candidatos, por ahora, solo expresan la búsqueda de alianzas para la suma de segmentos de votantes, bastantes desorientados y defraudados por estos procedimientos, más que de propuestas programáticas sobre las cuestiones que plantea habitar en esta metrópolis (Diario de Morón, 2009).

Es un desafío para las organizaciones no gubernamentales, las sociedades profesionales, el ámbito académico, los medios de comunicación, etc., poner sobre la mesa los temas metropolitanos irresueltos, aun a pesar del ahora reducido período electoral y la nacionalización de los temas en discusión, para provocar posicionamientos que pongan en negro sobre blanco un programa de políticas públicas de mediano y largo plazo en el AMBA.

APA 

Bibliografía

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CLARIN, (2009), “El boleto electrónico llegaría más tarde que lo prometido”, diario Clarín, 29-03-09.

Debesa, Fabián, (2009), “En un año electoral quieren evitar conflictos vecinales”, diario Clarín, 17 de febrero de 2009.

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Diario Perspectiva Sur, (2009), “Modificarán la ordenanza de las antenas”,  Sección Actualidad, 4/03/09, Quilmes.

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