-------

------------------------------------------

> CIHaM / FADU / UBA

 

 

[Versión PDF]

Diciembre 2006
Por Artemio Pedro Abba

Publicado originalmente en Café de las ciudades Nº50.

Gestión de los espacios subnacionales metropolitanos
Nuevos ámbitos socio-territoriales huérfanos de institucionalidad.

A Cesar Vapñarsky
Fue un precursor en la Argentina en la investigación de la dimensión de la institucionalidad socio-territorial y un maestro y amigo insustituible. (APA)



Introducción

Las transformaciones socio-territoriales en el siglo XX han sido tan profundas que la organización política-territorial de los Estados Nacionales ingresa al siglo XXI con desajustes no previstos. Esto ha originado una búsqueda de nuevas unidades de organización supra y sub-nacional que sean más compatibles con los desafíos de la nueva realidad mundial, regional y nacional.

En la escala supra-nacional, se evidenciaron con la formación de bloques continentales, o subcontinentales, formando unidades económicas de mayor escala y competitividad. En el Continente Europeo, se avanzó en esa dirección lenta pero firmemente hacia una madura formación de institucionalidad constituyendo la Comunidad Económica Europea, o el más reciente y cercano proceso de asociación iniciado en el cono sur de América, el MERCOSUR.

A nivel subnacional ya se había experimentado la formación de institucionalidad en una escala regional, partiendo del histórico pensamiento del movimiento regionalista, a fin de reestructurar los espacios socio-territoriales ensayando un nivel adecuado de planificación nacional. Esta reorganización, que tiene dimensiones múltiples (administrativas, jurídicas y políticas), encontró mayor viabilidad en los países de organización unitaria, en los que la provincia, cuando existe, solo tiene una entidad administrativa sin identidad política.

En algunos países de Europa las regiones alcanzan un status de peso en el sistema de planificación y hasta se transforman en espacios políticos con autoridades electas, como en el caso italiano. En cambio, la regionalización intentada en la Argentina en los ‘60-‘70, Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y Consejo Nacional de Seguridad (CONASE), no alcanzó a imbricarse en el sistema federal del país (en las últimas décadas se han registrado otras experiencias de conformación de regiones, pero surgidas desde las provincias como pactos ínterestaduales: Norte Grande, Región Centro, etc.).

En el Siglo que comienza, los sistemas urbanos que se expanden física y funcionalmente sin reconocer límites jurisdiccionales en el territorio se posicionan como otro tipo de espacio socio-territorial subnacional de importancia central (aglomeraciones metropolitanas, conurbaciones, sistemas urbanos, etc.). Por otra parte, estos asentamientos urbanos, dado su carácter estructurador del territorio, son menos "adaptables" a la armazón administrativa-política histórica del territorio que los asentamientos rurales de amplio predominio en el pasado.

Los sistemas urbanos, que también han adquirido protagonismo en los espacios supranacionales (Sistemas urbanos en la Comunidad Económica Europea -CEE-, Borja y Forn), constituyen una nueva escala de organización de los asentamientos humanos que deben alcanzar ciertos niveles de institucionalidad que les permita resolver las problemáticas específicas que se originan en estos espacios emergentes. Las aglomeraciones metropolitanas constituyen el caso más evidente de espacio socio-territorial huérfano de institucionalidad que viabilice la resolución de los problemas intrínsecamente metropolitanos (aquellos problemas en los que la interjurisdiccionalidad es una de las cuestiones a resolver; Abba, Gil y Poggiese, 1990).

Es conveniente recalcar el carácter insustituible de esta búsqueda de institucionalidad que intenta reconocer "subsistemas que funcionan con ciertos niveles de autosuficiencia" (si bien se entiende que los asentamientos humanos son sistemas abiertos, se puede buscar aquellas unidades al interior de las que se registran los mayores niveles interrelación de los componentes espaciales que la integran, aproximándolos a los sistemas semi-cerrados) y, al interior de los cuales, el impacto de las acciones tiene mayor incidencia sobre el resto de los componentes de esta unidad de organización. No se puede tomar institucionalidad prestada de otras unidades de organización que tienen fines específicos, tales como la unidad de cuenca, unidad social, unidad étnica, etc. El reconocimiento de la institucionalidad metropolitana mejoraría la efectividad de las políticas públicas que los estados nacionales tienden a descentralizar para su gestión u ejecución en los gobiernos "subnacionales" mas afines a las necesidades locales (Rojas, E, 2005).

Si bien deben mencionarse intentos de organismos nacionales y provinciales, por un lado, tratando de dar racionalidad a los grandes proyectos de tipo interjurisdiccional, o por el otro, desde el nivel local buscando formas de asociación para negociar un tratamiento mas integral en esa escala, estas experiencias no han contribuido a la formación de institucionalidad perdurable. "A precariedade institucional em que decorren estas pratícas nao conduziu a estádios mais maduros de desenvolvimiento da solidariedade inter-municipal, sobretodo no caso das áreas metropolitanas ande os problemas de interdependéncia eram mais evidentes e os recursos técnicos mais disponíveis" (Portas, N., Domingues, A. y Cabral, J, 2003).


1. La cuestión de las áreas metropolitanas en Argentina

En el caso argentino, el corto ejercicio se remonta a los años 60-70, que aportó la Prefectura Gran Rosario y la Región Metropolitana de Buenos Aires. De institucionalidad mas profunda la primera, ambas fueron de breve existencia y no dejaron ningún andamiaje institucional aun vigente que pueda aprovecharse (la experiencia más significativa fue la creación de la Prefectura Gran Rosario entre los años 196_-1976, y la Oficina Regional del Área Metropolitana de Buenos Aires en el período 1969.1972). Esto coincidió con una corriente internacional que, en los años 60 y 70, realizó intentos de creación rápida de complejos modelos de gestión para el abordaje de estos nuevos problemas planteados por la fuerte urbanización y la concentración en áreas metropolitanas (Klink, J., 2005).

 

Después de esta breve experiencia se ha venido retrocediendo en materia de formas de asociación interjurisdiccional, a contramano del continuo crecimiento de los problemas y la complejidad institucional de tales áreas. La situación actual muestra el momento de mayor complejidad institucional y peor momento de nivel de asociación en la resolución de los problemas.

La tendencia a la urbanización del territorio y la concentración en asentamientos urbanos multijurisdiccionales (se considera en este caso las localidades definidas por el INDEC como "compuestas", las que se extienden sobre dos o más áreas político-administrativas, definidas a continuación como de 1er. y 3er. Orden; el organismo mencionado, responsable a nivel nacional de las estadísticas y censos, diferencia tres niveles de jurisdicciones; ver Glosario Localidades) impone nuevas escalas de actuación para el ordenamiento y desarrollo territorial en el país. Ha emergido la dimensión metropolitana como un importante espacio de resolución de problemas a través de la ejecución de políticas públicas y acciones colectivas de especificidad metropolitana.

En el 2001, los residentes en las 26 aglomeraciones metropolitanas de más de 50 mil habitantes alcanzan casi el 60 % del total de la población del país y el 66 % de la urbana (ver Tabla Nº 1). Esto debe llamar la atención sobre la necesidad de incorporar formas de gestión adecuadas a estos espacios subnacionales que inciden sobre el presente y futuro de una porción mayoritaria de la población.




Hoy, el número de áreas metropolitanas y la población habitando en ellas han aumentado considerablemente, así como la complejidad institucional de las mismas. Sin embargo, después de las experiencias citadas nada se ha avanzado en materia de institucionalidad metropolitana.

Se encuentra así un obstáculo a los esfuerzos sociales para resolver problemas de mejoras en la calidad de vida de la población que reside en estas aglomeraciones. Frente a la cuestión de la creación de institucionalidad metropolitana se pueden presentar diferentes situaciones en el marco de la organización político-administrativa del país, que debieran identificarse si se quiere abordar el tema.


2. Tipos de Complejidad Institucional

2.1. Grado de Interjurisdiccionalidad (GI)

Los Grados de Interjurisdiccionalidad posible en las aglomeraciones, o localidades compuestas (para una mayor profundización ver el Glosario sobre el Concepto de Localidad), que se originan en la diferenciación institucional de sus componentes, se han bosquejado en el Cuadro Nº 1 y el Grafico Nº 1. Se han identificado 6 situaciones posibles que se describen a continuación:

Los casos de mayor grado de interjurisdiccionalidad, los que presentan mayores dificultades para alcanzar formas asociadas de gestión, son los menos frecuentes. Estos asentamientos urbanos, debido a su expansión en el territorio se extienden en más de una Provincia (son las que el INDEC denomina Jurisdicciones de primer orden; integran esta lista las veintitrés provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).


El Gran Buenos Aires, que alcanza el Grado V, es el caso de mayor diferenciación interjurisdiccional presente en el país en la actual situación. El tipo teórico más complejo, de Grado VI, se puede dar en el futuro si se anexan físicamente el Gran Buenos Aires y el Gran La Plata. Este grado de interjurisdiccionalidad se presenta en el caso de México en la Zona Metropolitana del Valle de México (en el caso de la Zona Metropolitana del Valle de México, con 18,5 millones de habitantes, quedan incluidos tres Estados: México, Hidalgo y el Distrito Federal, incluyendo la Ciudad de Toluca, capital del Estado de México; SEDESOL-INEGI-CONAPO, México, 2004).


Mapa Nº 2 – Aglomeración Viedma-Patagones

Las localidades compuestas Neuquén-Plottier-Cipolletti (provincias de Neuquén y Río Negro) y Viedma–Carmen de Patagones (provincias de Río Negro y Buenos Aires) son los casos de Grado IV presentes en el país. Estas localidades compuestas presentan componentes que pertenecen a dos provincias diferentes y uno de ellos, la ciudad de Neuquén en un caso y la ciudad de Viedma en el otro, son capitales provinciales.


Mapa Nº 3 – Neuquén-Cipolletti

Si bien la situación tiene ciertas semejanzas jurisdiccionales y geográficas, la diferencia es muy significativa si se tiene en cuenta la talla de las aglomeraciones. Mientras Neuquén-Plottier-Cipolletti alcanza casi los 300 mil habitantes, Viedma-Carmen de Patagones esta por debajo de los 70 mil.

San Francisco-Frontera (provincias de Córdoba y Santa Fe), es el único caso de Grado III existente en el país. Es el tipo de localidad compuesta: presenta componentes que no pertenecen a la misma provincia, pero ninguna de las Áreas de Gobierno Local (AGL) presentes en la aglomeración tiene funciones de capitalidad.

En el caso de interjurisdiccionalidad de Grado II, la localidad compuesta está formada por componentes pertenecientes a una sola jurisdicción de 1er. Orden (Provincia) pero una de las AGL es también Capital Provincial. Este caso es muy frecuente, por la fuerte primacía que este tipo de localidad compuesta alcanza en las provincias.

Es el caso mas numeroso entre las localidades compuestas de mas de 50 mil habitantes; se origina en la fuerte atracción que sobre las migraciones internas ejercen las ciudades sedes de los órganos de gobierno de las provincias. La elevada oferta de empleo público es uno de los principales factores de gravitación de estos centros; el 70 % de las capitales provinciales se ajustan a este tipo de aglomeración.


Mapa Nº 4 – Aglomeración Gran San Juan

Finalmente, el caso de interjurisdiccionalidad de Grado I es el la localidad compuesta en la que ninguno de los componentes tiene funciones de capitalidad. Es el nivel más simple de diferenciación interjurisdiccional registrado entre las aglomeraciones metropolitanas.


Mapa Nº 5 – Aglomeración Gran Villa Carlos Paz

Corresponden a esta situación de Interjurisdiccionalidad, los casos de Gran Rosario (Santa Fe), Villa María-Villa Nueva (Córdoba), Reconquista-Avellaneda (Santa Fe) y San Martín-La Colonia (Mendoza). Existen muchos mas casos de aglomeración Grado I pero no superan los 50 mil habitantes y por eso no se incluyen en esta primera identificación.


2.2. Nivel de Interjurisdiccionalidad (NI)

Por otra parte, para cada Grado de Interjurisdiccionalidad se puede medir el Nivel de Interjurisdiccionalidad (NI) alcanzado. Ambas variables determinan el Tipo de Complejidad Institucional (TCI) presente en las diferentes Áreas Metropolitanas.

La medida del NI es la relación entre el "componente central" y el "componente exterior" que integran la localidad compuesta (coincide con la definición del INDEC de componente de las localidades compuestas y el denominado en este trabajo "componente central" coincide empíricamente con la definición de componente principal de dicho organismo para las 26 aglomeraciones consideradas; finalmente, lo que en este trabajo se denomina "componente exterior" coincide con el resto de las AGL que forman la localidad compuesta para el INDEC; ver Glosario Localidades). Se denomina central a la AGL que tiene funciones de capitalidad o bien constituye la AGL cabecera histórica de la aglomeración, y al conjunto del resto de los componentes se los denomina componente exterior.

Este indicador permite relacionar la dimensión del AGL "cabecera" con la dimensión del conjunto de las AGL que se fueron incorporando a la aglomeración. Es probable que esta relación haya variado históricamente en la mayoría de los casos, mostrando el peso que el componente central fue teniendo en el liderazgo de la toma de decisiones en la aglomeración, como fue estudiado para la Aglomeración Gran Buenos Aires (Abba, A, 2006).

En el resto de las áreas metropolitanas y subsistemas urbanos nacionales se registra una diversidad muy grande de situaciones que, generalmente, parten de la preeminencia de la ciudad originaria sobre el componente exterior. Pero al aumentar generalmente el peso de la extensión por fuera del área de gobierno local central, aumenta la falta de legitimidad de una gestión centralizada.


El NI más alto se registra en el caso de la Aglomeración Gran Mendoza, en la que este valor se aproxima a 7 y tiende a aumentar, dado que el Departamento Capital marcha a perder población y presentan un sentido creciente los departamentos que forman el componente exterior. Los casos que le siguen son el ya mencionado de la Aglomeración Gran Buenos Aires, NI: 3,02, y el Gran San Juan, NI: 2,64.


2.3. Los Tipos de Complejidad Institucional (TCI)

La cuestión metropolitana en el país presenta diversos tipos de situaciones que se pueden sintetizar en tres subconjuntos. Los casos de mayor complejidad institucional, A, se concentran en unas pocas aglomeraciones interprovinciales. Se trata de las aglomeraciones Gran Buenos Aires (Ciudad de Buenos Aires y Provincia de Buenos Aires), Viedma-Carmen de Patagones, Neuquén-Cipolletti y San Francisco-Frontera.

En estos casos la posible asociación se enfrenta con la dificultad de que el régimen federal no contempla ningún nivel organizacional de tipo político intermedio entre la Nación y las Provincias. De cualquier manera existe una fuerte diferencia entre las 4 aglomeraciones respecto de su Nivel de Complejidad Institucional. El AMBA presenta un Grado V de Interjurisdiccionalidad y 3 de Nivel de Interjurisdiccionalidad, es el caso más complejo en el cuadro de las metrópolis nacionales y, además, ejerce una fuerte primacía en el sistema urbano nacional.


Le siguen dos casos de aglomeraciones de GI: IV pero de talla considerablemente menor respecto del primer caso analizado (una de 300 mil y dos de alrededor de 70 mil). Se destaca el caso de Neuquén-Cipolletti por ser cabecera del importante subsistema urbano patagónico del Alto Valle y por su considerable talla y el NI: 0,44, siguiéndole el caso de Viedma-Patagones, GI: IV, NI: 0,4.

El caso de San Francisco-Frontera es de mucha menor complejidad dado que no contiene ninguna AGL capital de provincia; GI: III, y además de ser de una talla mucho menor presenta un bajo nivel de interjurisdiccionalidad, NI: 0,18.

Un segundo grupo de parecido Nivel de Complejidad, B, está constituido por los casos de Grado de Interjurisdiccionalidad II y I. Estas aglomeraciones no contienen componentes que pertenezcan a provincias diferentes simplificando las cuestiones de gestión, al no intervenir la jurisdicción nacional.

Un primer grupo lo constituyen la mayoría de las capitales provinciales (16 sobre 23), que presentan un Grado II de interjurisdiccionalidad, Puede observarse igualmente que en este grupo, el mas numeroso, se registran significativas diferencias según Nivel de Interjurisdiccionalidad, ver Tabla Nº 3.

Se destacan los casos ya mencionados de Gran Mendoza y Gran San Juan, (NI: 6,65 y 2,64, respectivamente), por la mayor expansión de los núcleos originarios sobre áreas de gobierno local (AGL) vecinas. En estos casos, el NI indica que los habitantes del extra-radio central superan largamente a los que habitan en la AGL central.

Pueden mencionarse, en orden de importancia, los 7 casos en que el NI presenta un nivel intermedio (entre 0,42 y 0,11). En estos casos la Interjurisdiccionalidad es incipiente pero debe tenerse en cuenta la tendencia creciente en el último período intercensal.

Finalmente hay aglomeraciones que presentan la situación mas simple de interjurisdiccionalidad, GI: I, pero entre los que debe destacarse la presencia del Gran Rosario por la importancia de su tamaño poblacional y, si bien el NI es moderado, es importante la población y la AGL extrarradio involucradas.

Visto desde el Nivel de Complejidad, se pueden considerar un grupo adicional que se intercepta con los anteriores, C, en los casos que los NI menores a 0,1. Si bien la evolución muestra un creciente peso del (o los) componente (s) secundario (s) no parecieran por el momento complicar la gestión centralizada.


3. Formas de Institucionalidad alternativas

Tal como se describió, gran parte de la población del país reside en asentamientos humanos que padecen situaciones de complejidad institucional que dificultan la resolución de los problemas urbanos por la fragmentación de la gestión. Solo la formación de institucionalidad metropolitana, adecuada a cada caso, permitirá aumentar la efectividad de las inversiones que vienen realizando el Estado Nacional, Provincias y Municipios.

Una apuesta a saltear estos pasos, que suelen ser lentos y complejos, pierde continuidad y capacidad de acumulación, que en los procesos de formación de institucionalidad son requisitos primarios. Uno de los principales requerimientos para iniciar un camino exitoso en materia de cooperación o asociación entre las jurisdicciones que componen una aglomeración es la identificación del tipo de complejidad institucional que se registra en cada caso.

El análisis efectuado precedentemente permite sintetizar las situaciones halladas en el país en tres Tipos de Complejidad Institucional (TCI, ver el Gráfico Nº 3), y proponer una selección de alternativas de desarrollo de institucionalidad metropolitana acordes. Se proponen tres conjuntos de sub-alternativas, que se corresponden con grados de profundidad posible según los niveles de complejidad institucional identificados.


El menú de formas de institucionalidad es incluyente de toda forma de asociación interjurisdiccional, aunque la competencia de gestión sea solo de carácter sectorial, dado la visión evolutiva que se le asigna a la formación de institucionalidad metropolitana. Lefévre, en un reciente trabajo, limita el inventario a ordenamientos que pueden producir políticas intersectoriales integradas, por la índole cada vez mas intersectorial de los problemas metropolitanos (Lefévre, C, 2005).

El primer grupo de casos son los que, por presentar GI de III a V, con NI alto o medio, están inhibidos de plantear un arreglo institucional que implique un espacio político intermedio entre el Estado provincial y el Estado nacional. Las alternativas identificadas son las siguientes, ordenadas de menor a mayor grado de institucionalidad:

  • Empresas sectoriales interjurisdiccionales que cubren el espacio metropolitano pero que actúan desde el ámbito nacional o se crean mediante acuerdos interjurisdiccionales (caso de los Distritos Especiales de Estados Unidos, Lefévre, C, 2005, o los casos del CEAMSE, ETOSS y Mercado Central en la Aglomeración Gran Buenos Aires, Argentina).
  • Programas de acción intermunicipal e interprovincial llevados adelantes desde el ámbito nacional. El Estado Nacional podría impulsar la cooperación interjurisdiccional recomendando o como una exigencia para la utilización de recursos específicos para el desarrollo de políticas urbanas metropolitanas (Empresas de servicios interjurisdiccionales, autoridades de transporte metropolitano, etc.).
  • Consejo Metropolitano con participación nacional, provincial y municipal y Agencia metropolitana como Secretaría Ejecutiva, cuya misión sería facilitar la participación ciudadana y la articulación de proyectos sobre temáticas metropolitanas (proyecto de la Fundación Metropolitana para la Aglomeración Gran Buenos Aires, basado en la Propuesta de la Fundación Argentina de Recursos Naturales, FARN, Foro Fundación Metropolitana, 2006, y FARN, 2002).
  • Parlamento Metropolitano, compuesto en forma proporcional por legisladores de las Legislaturas de las provincias involucradas y que se corresponden con las secciones electorales sobre las que se extiende la aglomeración metropolitana (Parlamento Metropolitano-Zona Metropolitana del Valle de México, Sodi De La Tijera, D., 2005, y Peña Nieto, E., 2006, y ver propuesta para el caso del AMBA, Abba, A., 2006)

El segundo grupo de casos corresponde a situaciones de menor complejidad institucional, por corresponderse con la presencia de más de un AGL, pero dentro del territorio de un único Estado provincial, con NI alto o medio. En este caso se plantean varias opciones, que deben ajustarse a las distintas Constituciones Provinciales, a los respectivos Regímenes Municipales Provinciales y a los niveles de Autonomía alcanzados por las AGL. Los modelos de institucionalidad adaptables a estas situaciones institucionales pueden sintetizarse de la manera siguiente:

  • Empresas provinciales que cubran una función sectorial en el territorio de la aglomeración, ídem caso empresas nacionales sectoriales.
  • Programas de acción intermunicipal llevados adelantes desde el ámbito provincial, ídem caso propuesto a nivel nacional.
  • Constitución de un órgano permanente de cooperación intermunicipal; se constituye una institucionalidad basada en la cooperación voluntaria u obligatoria entre las municipalidades del área metropolitana (Lefévre, C, 2005). Las "communatés d’agglomératión" y las "communatés urbaines" francesas y la "Communaté Metropolitaine de Montreal" son ejemplos mencionados por el autor citado.
  • Constitución de un gobierno supramunicipal con autoridades elegidas en forma directa, con funciones intersectoriales, recursos propios y jurisdicción sobre el área metropolitana, (Lefévre, C, 2005). La Comunidad Autónoma de Madrid, el Distrito Metropolitano de Quito, el Distrito Metropolitano de Caracas, el Distrito Metropolitano de Bogotá, the Verband Región Stuttgart (Asociación Regional de Stuttgart y la Greater London Autority pueden mencionarse como ejemplos de gobierno metropolitano supramunicipal.

Finalmente, en los casos en que el NI es muy bajo se puede apelar al liderazgo informal de la ciudad central, que es como operan en la práctica muchas de las aglomeraciones de este tipo, bajo la alternativa de un Plan Estratégico común o simplemente por la coordinación de acciones. Sin embargo dada la tendencia predominante de crecimiento de la complejidad institucional, debe preverse en todos los casos la formación de institucionalidad para el funcionamiento futuro de las aglomeraciones metropolitanas del país.


4. Conclusiones

Como ya fue expresado previamente, las dos terceras partes de la población urbana del país reside en aglomeraciones metropolitanas (considerando las de más de 50 mil habitantes), en un contexto de complejidad institucional creciente dada la continua expansión territorial. Esto implica que casi el 60 % de la población total del país está crecientemente sometida a problemas de su hábitat que superan ampliamente las posibilidades de gestión de las autoridades locales.

Es una de las escala subnacionales emergentes de la nueva realidad nacional y regional, que padece la situación mas grave de orfandad institucional. El presente aporte está dirigido a caracterizar este nutrido grupo de tipos de aglomeraciones y abrir el camino al intento de formación de institucionalidad de estos nuevos espacios sociales.

Tal como surge de la clasificación en grandes grupos de casos, existe un primer nivel de complejidad institucional, aquellas aglomeraciones en que aun es muy fuerte la primacía interna de la ciudad cabecera, en las que el liderazgo de esta última puede legitimar una gestión asociada. Esto ha sucedido históricamente en la mayoría de los casos, especialmente cuando el predominio poblacional se suma a la condición de capitalidad.

Sin embargo, en este escalón primario de complejidad institucional, tanto el gobierno nacional como el provincial pueden jugar un rol importante si favorecen o requieren algún grado de formalización de la gestión asociada de problemáticas comunes a través de convenios, planes estratégicos, programas de acción coligada, etc. de carácter intermunicipal. Estas herramientas rudimentarias de gestión asociada permitirían formar un armazón institucional que iría acumulando políticas supramunicipales y, en lo posible, plurianuales.

El escalón siguiente de complejidad institucional es aquel en el que aumenta el peso de las áreas de gobierno local pertenecientes al componente externo de la aglomeración, pero dentro del ámbito de una única provincia. En este caso se debería impulsar alguna forma permanente de estructura inter o supra-municipal de acuerdo a la legislación vigente en cada Estado, no descartando trabajar para incorporar a las constituciones provinciales normativas específicas sobre nuevas formas de cooperación o asociación intermunicipal no previstas actualmente.

El último escalón y de más compleja resolución institucional, en razón de la organización federal del estado argentino, está constituido por los aglomerados que se extienden sobre mas de una provincia. En este caso la formación de institucionalidad encuentra fuertes limitaciones para una formalización a escala metropolitana.

El menú a explorar en este caso puede ser: foros intermunicipales, acuerdos interprovinciales, formación de regiones (firma de un convenio para la conformación de una región de acuerdo con el art. 124 de la Constitución Nacional, Documento elaborado por el equipo de trabajo de la Fundación Metropolitana, bajo la supervisión del Lic. Ricardo Gerardi, Ciudad de Buenos Aires, 2002), etc. Pero cualquiera de estas posibilidades enfrenta limitaciones tanto para alcanzar competencias interjurisdiccionales (no cumpliendo con el requisito planteado por Lefevre, C., 2005) u obstáculos para obtener un status de asociación equivalente al nivel de complejidad alcanzado por esta aglomeración.

Otra alternativa a examinar, que ha logrado un alto nivel de formalización, es, en una propuesta para la Zona Metropolitana del Valle de México, el Parlamento Metropolitano (Demetrio Sodi de la Tijera, "Gobierno metropolitano", El Universal, 24 de junio de 2005). "La creación de un parlamento metropolitano sería el primer paso para garantizar el diálogo y la coordinación dada la autonomía y pluralidad que existen actualmente en los congresos. El parlamento impediría que intereses o diferencias políticas personales o partidistas entre los gobernadores rompan el diálogo y la coordinación"

Esta búsqueda orientada a la formación de institucionalidad es atenta a la diversidad de situaciones y particularidad de cada aglomeración. En esta cuestión no se trata de promover recetas "todo terreno" sino abrir el abanico de alternativas y poner el acento en el conocimiento sobre el tipo de aglomeración y situación institucional que se enfrenta.

Se debe ser enfático e insistente en que la formación de institucionalidad en las áreas metropolitanas pasa por encontrar los escalones que, aunque modestos, contribuyan a alcanzar formas de asociación perdurables. La incorporación de formas de gestión para estos nuevos espacios subnacionales debe proponer procesos intensivos en tiempo. "Quizás esta importancia del tiempo sea la primera lección que debe extraerse de las experiencias en la gobernancia metropolitana. Las mas exitosas son los que tuvieron tiempo para establecerse en su entorno político y social" (Lefévre, C, 2005).

APA

Colaboró en el procesamiento GIS Maximiliano Laborda, CIHaM, FADU / UBA.

Ver el sitio Web del INDEC, Instituto Nacional de Estadística y Censos de la Argentina.

 

Glosario Localidad

Extractado de: Vapñarsky, Cesar A. y otros, (1998), "El concepto de localidad: definición, estudios de caso y fundamentos teórico-metodológicos", INDEC, Serie D Nº 4, Censo ’91, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, Buenos Aires.

Localidad: una concentración espacial de edificios conectados entre sí por una red de calles.

Jurisdicciones: el término "jurisdicción" admite varias acepciones, pero interesa aquí solamente la acepción que acarrea una connotación espacial. Por lo tanto se denomina jurisdicción, genéricamente, el área dentro de la cual, y solo dentro de la cual, alguna autoridad pública ejerce sus atribuciones que le confiere la ley. Adoptando la terminología técnica emergida en disciplinas que se ocupan de la distribución espacial de la población (demografía, geografía, sociología, urbanismo, etc.) se denominarán jurisdicciones de primero, segundo, enésimo órdenes a las áreas político-administrativas que, en cada orden, como conjunto componen un mosaico sin residuo que coincide con el territorio nacional entero. A los efectos estadísticos-censales, es suficiente tener en cuenta en el territorio argentino jurisdicciones de solo dos órdenes:

- Jurisdicciones de primer orden. Lo son: las veintitrés provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

- Jurisdicción de segundo orden: Lo son en la provincia de Buenos Aires los partidos, en las demás provincias, los departamentos, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cuando no sea considerada entera como jurisdicción de segundo orden (que a su vez coincide con una de primer orden), los distritos escolares y, también las circunscripciones electorales, puesto que tanto los unos como las otras componen, en su territorio, mosaicos sin residuo (de distinta trama y, por lo tanto, superpuestos).

Areas de gobierno local: se denominará municipio a un área dentro de la cual, y solo dentro de la cual, tiene atribuciones conferidas por la ley un gobierno local, elegido por sufragio de los vecinos o designado por autoridades provinciales. Un municipio es un área político-administrativa: la jurisdicción territorial es una municipalidad. En la Argentina, a diferencia de casi cualquier otro estado soberano: 1) los municipios no componen un mosaico sin residuo que coincida con el territorio entero del estado; y 2) no todas las jurisdicciones territoriales que conceptualmente son municipios se denominan "municipios".

Ejemplos de áreas de gobierno local:

  • Municipio (con gobierno elegido). San Rabel / Mendoza.
  • Municipio de primera categoría (con gobierno local elegido). Apóstoles / Misiones
  • Municipio de segunda categoría (con gobierno local elegido). Sauce / Corrientes.
  • Municipio de segunda categoría (con gobierno local designado). Icaño / Catamarca.
  • Municipio de tercera categoría (con gobierno local elegido). Cachi / Salta.
  • Comuna (con gobierno local elegido). Villa Constitución / Santa Fe.
  • Comuna rural (con gobierno local designado). Gastre / Chubut.

Ejemplos adicionales de denominaciones de gobiernos locales (se reitera: en estos ejemplos el nombre no designa al área sino al gobierno del área):

  • Comisión municipal (elegida). Calilegua / Jujuy / Ledesma.
  • Comisión municipal (designada). Bandera / Santiago del Estero / Belgrano.
  • Comisionado municipal (elegido). El Volcán / San Luís / Capital.
  • Junta de gobierno (designada). Ubajay / Entre Ríos / Colón.
  • Comisionado de fomento ((elegido). Tres Lagos / Santa Cruz / Lago Argentino.
  • Comisión de fomento (elegida). Gran Guardia / Formosa / Formosa.
  • Comisión de fomento (designada). Río Chico / Río Negro / Ñorquincó.

Categoría: en la Constitución o la legislación de algunas provincias las áreas de gobierno local se clasifican en categorías. Las categorías descienden en relación a: la magnitud de población, en casi todas las provincias, y, número de personas que figuran en el padrón electoral, en las pocas restantes.

Origen de la autoridad: elegidas, cuando son elegidas por sufragio, y, designadas, en áreas de gobierno local de menor categoría las autoridades son designadas por el poder ejecutivo provincial.

Tipos de jurisdicciones de primer orden según el alcance de las áreas de gobierno local:

Tipo provincia de Buenos Aires: un mosaico sin residuo de áreas de gobierno local, cada una de las cuales coincide con una jurisdicción de segundo orden (un partido, en Mendoza, un departamento, en Mendoza y otras provincias).

Tipo provincia de Santa Fe: un mosaico sin residuo de áreas de gobierno local, cada una de las cuales compone a su vez con algunas otras un mosaico mas pequeño, el cual coincide con una jurisdicción de segundo orden (departamento)

Tipo provincia de La Pampa: también un mosaico sin residuo de áreas de gobierno local, no porque cada una coincida con una jurisdicción de segundo orden de las denominadas "departamentos", sino porque cada una es una jurisdicción de segundo orden, que integra un mosaico sin residuo de distinta trama que el mosaico de departamentos (el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que en 1991 era especial, después de la autoría se asimila al caso de La Pampa).

Tipo Chubut: un conjunto discontinuo de áreas de gobierno local, cada una de las cuales queda entera dentro de una sola jurisdicción de segundo orden (departamento), en el cual queda también un residuo, por lo general inmenso.

Algunas provincias no responden exactamente a ninguno de estos cuatro tipos. La provincia de Misiones responde al segundo tipo (Santa Fe), pero una de sus áreas de gobierno local, el municipio de San Pedro, coincide con el departamento homónimo. Por su parte, durante el período intercensal 1980-1991 la provincia de Río Negro dejó de responder exactamente al cuarto tipo (Chubut): por lo menos un municipio, Cipolletti, ahora se extiende sobre más de un departamento.

Area estadística y Area exclusivamente estadística. Para fines estadístico-censales el organismo censal (INDEC), así como las direcciones provinciales de estadísticas (DPE), dividen el territorio argentino en cinco órdenes de áreas estadísticas. En cada orden, la división es un mosaico sin residuo. Componen el primer mosaico las jurisdicciones de primer orden, y componen el segundo mosaico las jurisdicciones de segundo orden. En estos dos órdenes superiores, cada área estadística coincide con cierta área político-administrativa. En los tres órdenes inferiores, en cambio, las áreas estadísticas se delinean exclusivamente con propósitos estadístico-censales (Fracción, radio y segmento censal).

Localidad simple: localidad que se extiende íntegramente sobre una sola jurisdicción de segundo orden y también sobre una sola área de gobierno local. Eventualmente, una localidad simple puede extenderse, en parte o en todo, por fuera de cualquier área de gobierno local. Ello puede ocurrir en jurisdicciones de primer orden que correspondan al cuarto tipo (provincia de Chubut), dado que no es extienden sobre otra área de gobierno local.

Localidad compuesta: localidad que se extiende sobre dos o mas áreas político-administrativas, sean ellas jurisdicciones de primer orden, jurisdicciones de segundo orden, o áreas de gobierno local.

Componente: porción de localidad compuesta que se extiende sobre una sola jurisdicción de segundo orden y sobre una sola área local, la cual puede coincidir con o quedar dentro de aquella.

Componente principal: entre todos los componentes de una localidad compuesta, el que, o bien a) es la Capital de la República Argentina (la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) o capital de una jurisdicción de primer orden (de una provincia), o bien b) es, si ninguna capital forma parte de la localidad compuesta, el componente con mayor población según el censo de 1991.


Bibliografía

Abba, Gil y Poggiese, (1990), "Informe Final Caso Buenos Aires / Proyecto de Investigación y Coloquio Técnico sobre Gestión de Áreas Metropolitanas", CLAD-11546, 15 de enero de 1990.

Abba, Artemio Pedro, (2006), Formar institucionalidad metropolitana en Buenos Aires / Propuesta de gestión para el AMBA, café de las ciudades / conocimiento, reflexiones y miradas sobre la ciudad, revista digital, octubre de 2006.

Borja, J, de Forn, M (compiladores), (1990?), "Barcelona y el sistema urbano europeo", Barcelona EUROCIUDAD, Ciudad/Región/Territorio, Ayuntamiento de Barcelona y Programa CITIES-CIUDADES.

Fundación Metropolitana, (2006), "Coordinación interjurisdiccional para la Metrópolis Buenos Aires", Propuesta de Fundación Metropolitana para organizar la región, Biblioteca Nacional, 30 de Agosto de 2006

Fundación Metropolitana, (2002), "Documento elaborado por el equipo de trabajo de la Fundación Metropolitana", supervisión Lic. Ricardo Gerardi, Ciudad de Buenos Aires, 2002.

Klint, Jeroen, (2005), "Perspectivas recientes sobre la organización metropolitana. Funciones y gobernabilidad", Capitulo III, Rojas, E., BID, 7/09/2005.

Lefévre, Christian, (2005), "Gobernabilidad democrática en las áreas metropolitanas. Experiencias y lecciones internacionales para las ciudades latinoamericanas", Capitulo IV, ROJAS, E., BID, 7/09/2005.

Peña Nieto, Enrique (Gobernador del Estado de México), (2006), "Parlamento Metropolitano / Zona Metropolitana del Valle de México", Gacetilla Sito Web del Estado de México,

Portas, N., Domingues, A. y Cabral, J, (2003), "Políticas Urbanas / Tendencias, estrategias y oportunidades", Fundacao Calouste Gulbenkian, Porto, Portugal, 2003.

Rojas, Eduardo (compilador), (2005), "Gobernar las Metrópolis", Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Nueva York, 7 de septiembre de 2005.

SEDESOL-INEGI-CONAPO, México, (2004), "Delimitación de las Zonas Metropolitanas de México", Secretaría de Desarrollo Social, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y Consejo nacional de Población, de México, noviembre de 2004.

Sabsay, D. y otros, (2002), "Región Metropolitana de Buenos Aires / Propuesta Jurídico-Institucional para su Construcción", Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), Buenos Aires, 2002.

Sodi De La Tijera, Demetrio, (2005), "Gobierno metropolitano", Diario El Universal, México, 24 de junio de 2005, ciudad de México.

Vapñarsky, Cesar A. y otros, (1998), "El concepto de localidad: definición, estudios de caso y fundamentos teórico-metodológicos", INDEC, Serie D Nº 4, Censo ’91, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, Buenos Aires.

Vapñarsky, Cesar A., (2000), "La aglomeración Gran Buenos Aires / Expansión espacial y crecimiento demográfico entre 1869 y 1991", Editorial EUDEBA, Buenos Aires, Diciembre de 2000.