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> CIHaM / FADU / UBA

 

 

[Versión PDF]

Diciembre 2015
Por Artemio Pedro Abba


Discontinuidad de las políticas de movilidad en el AMBA / Como funcionan casi todas las cosas

La imagen intranquilizadora de Celina cuando sale a vender la enciclopedia americana "Como funcionan casi todas las cosas" y los insospechados hechos en los que desemboca, en la conmovedora película argentina así titulada (1), evoca la fragilidad de ciertas propuestas de planificación al enumerar abstractas soluciones para todos los problemas urbanos. Las circunstancias históricas, los intereses dominantes y muchas veces el azar terminan resultando más definitorios de los procesos socioterritoriales que los propios planes elaborados con ese objetivo desde las oficinas técnicas..


Como funcionan casi todas las cosas / miradas mayores de historias mínimas


Existe hoy bastante consenso, al menos entre los especialistas en el tema, que solo fortaleciendo los modos públicos de transporte se pueden solucionar los colosales déficits de movilidad en las grandes ciudades. Esta mirada desde el conocimiento intersectorial y multiescalar de la cuestión contrasta con la marcada preeminencia de los avances de las nuevas tecnologías en la mejora de las prestaciones del modo individual de transporte automotor, cuando "de lo que se trata es de reducir la 0dependencia del uso del automóvil como modo dominante de superficie por su probada ineficiencia e incrementar el uso del transporte público" (Lucchini, G., 2015).

La Buenos Aires Metropolitana (BAM) cuenta con una privilegiada red de ferrocarriles de cercanías de 830 km de longitud producto de su temprano crecimiento, entre fines del Siglo XIX y principios del Siglo XX, y una red de subte construida en casi un 70 % antes de 1950. Otras metrópolis latinoamericanas que pertenecen a la generación siguiente, coincidente con el auge del modo automotor, recién hoy están tratando de construir una red similar, casos de México y San Pablo, que la Buenos Aires actual recibió como una afortunada herencia.

En los años ´70, cuando la BAM ya alcanzaba los 8,5 millones de habitantes, desde la planificación se proponen primero el Esquema Director Año 2000 y a continuación el Estudio Preliminar de Transporte de la Región Metropolitana (EPTRM) que incorporan todo los conocimientos acumulados en décadas de planes urbanos. Uno de sus aciertos más trascendente fue la iniciativa de recuperar y refuncionalizar la infraestructura de transporte guiado disponible (FFCC+Subte) en la propuesta de una Red Expreso Regional (RER) como estructuradora, junto a una red de autopistas suburbanas (2), del territorio de la gran ciudad en crecimiento y las nuevas demandas.

Según el Ing. Juan Pablo Martínez "fue el primer estudio de transporte –circunscripto a lo urbano– que fue integral, en el sentido que abarcó todo el sistema,…., el EPTRM consideró los modos colectivos (ferrocarril, subte, ómnibus) e individuales (taxis y automóvil privado), marcó el camino de lo que había que seguir haciendo. Hoy la visión de ciertos temas sería distinta y las soluciones técnicas también, pero como conjunto las propuestas del EPTRM siguen siendo válidas. No en tanto las propuestas técnicas de ciertos proyectos sino en la concepción general: redes coordinadas de ferrocarriles y Subtes, red de autopistas de proyección suburbana, y la creación de una autoridad metropolitana de transporte" (Infobae, 1-12-12)

El Esquema Director Año 200, planteaba un desarrollo lineal de la Buenos Aires Metropolitana paralelo al Río de la Plata, esquema que se tornó inviable décadas más tarde debido a la fuerte expansión hacia el Oeste, que si bien admitía la expansión de la mancha urbana lo hacía de manera respetuosa con el medio físico natural. Se definían corredores verdes, coincidentes con las cuencas hídricas intersticiales ya reconocibles en el Plan Director de la Ciudad de Buenos Aires de 1962, atravesados por la red de transporte que posibilitaba un crecimiento a partir en los centros urbanos preexistentes que interactuaban con la ciudad central en la escala regional metropolitana.

 

Los avances metropolitanos de los ’70 / Una mirada optimista de la gestión integrada

ESQUEMA DIRECTOR AÑO 2000                    ESTUDIO PRELIMINAR DE TRANSPORTE

FUENTE: elaborado en base a CONADE, (1970), y MINISTERIO DE ECONOMÍA, (1973).

 
Fue una década en que el planeamiento metropolitano se  benefició con un “clima mundial” de avances teóricos y concretos que trataban de poner en caja a la problemática de las grandes ciudades metropolitanas que crecían sin control expandiendo sus periferias más allá de sus límites jurisdiccionales. El aporte del estudio “A Model of  Metropolis” de Ira Lowry para la ciudad de Pittsburgh permitía entender la ciudad como sistema complejo basándose en la relación entre uso del suelo y transporte, sentando las bases de una ciencia de la ciudad, y coincidentemente la creación de Greater London Council era un ejemplo de las posibilidades concretas de gestión interjurisdiccional.

Sin embargo la adopción de posturas neoliberales en el mundo desarrollado a partir de mediados de la década del ’70 repercutió en las políticas territoriales y urbanas dejando de lado muchos de los avances alcanzados (la disolución del Greater London Council por parte de Margaret Thatcher en Inglaterra fue un punto de inflexión de aquella tendencia). En Argentina el llamado proceso militar interrumpió el prolongado desarrollo de construcción de propuestas para Buenos Aires Metropolitana (BAM), que privilegiaban la movilidad pública, entronizando un nuevo paradigma desde una mirada fragmentaria y sectorial de las problemáticas urbanas: la autopista y el modo de transporte individual intensivo (Laura, G. D., 1970).

 

La Ciudad Arterial / Las autopistas urbanas y el modo automotor individual como alternativa excluyente de los modos masivos y públicos de transporte

FUENTE: Laura, Guillermo Domingo, (1970).

 

Se instauró una ciudad para el automóvil a modo de “pensamiento único” que constituye la alternativa de movilidad urbana más cara en ocupación del suelo y congestión, en consumo de energía y costos ambientales por contaminación que tendría como consecuencia el deterioro del área central metropolitana y heridas irreversibles al tejido urbano. Por otra parte alejaba el transporte público guiado del principal centro de empleo y consumo y se lo relocalizaba en el Sudoeste de la ciudad, librando de obstáculos al territorio norte metropolitano para el paso impávido de las autopistas urbanas, opción que en décadas más tarde alentaría un nuevo proceso de metropolización con una expansión de baja densidad, barrios cerrados y nuevas centralidades selectivas que contribuirían a la segregación social y la fragmentación espacial.

La  aplicación de estas políticas públicas de transporte de movilidad condujeron como ya se expresó a la privación de la movilidad a los sectores populares incidiendo fuertemente en el proceso de metropolización a partir de los ‘70. Los modos Individuales o Grupales Selectivos (auto particular, combis, charter) pasaron del 21,9 % a casi la mitad de los viajes, de 3,8 a 12,4 millones, los Masivos (Colectivo, subte, tren) de superar los 2/3 del total disminuyeron a menos del 40 % y los Individuales No Selectivos (moto, bicicleta, a pie) aumentan levemente de 11,1 a 12,2 % entre 1970 y 2006 (Abba, A. P., 2015).

En ese período el número de boletos de tren vendidos, según datos de la CNRT, disminuye algo más del 60 % entre 1960 y 2013 (casi un 45 % si consideramos FFCC+Subte) período en el cual la población metropolitana se duplicó (de 6,8 a 13,6 millones período 1960-2010). Si bien la curva general de decrecimiento presenta un subperíodo (1998-2010) que arroja una recuperación importante de pasajeros pagos, el hecho de que vuelva a caer en 2013 casi a los valores más bajos de 20 años antes hace pensar que se debió a mejoras en el control y no de inversiones estructurales (vías y material rodante). La puntualidad en los servicios en 2012 era de 72,8 % para todas las líneas y solo del 49,5 % en la línea Sarmiento, el número de muertos por accidentes por año promedio es de 400 (más de 1 por día), y alrededor de 1 descarrilamiento por semana muestra el mal estado de los activos (UNSAM–ITF, 2013).

 

 

Los gobiernos democráticos que siguieron a la dictadura no modificaron dichas políticas (3) sino que en cierta medida se profundizaron acelerando la caída de la importancia de la red ferroviaria de pasajeros y carga en el país y en la BAM, quedando instalada en el imaginario colectivo con la nefasta frase “ramal que para ramal que cierra” de los ‘90, que se completó con la política privatizadora de los servicios que se mantuvieron. Esa orientación, que marcó la gestión de sucesivos gobiernos, promovió una política de subsidios a las empresas concesionarias sin garantizar la inversión ni tan solo para el mantenimiento de la red proceso que culminó con la “evitable tragedia de Once” que marcó un punto de inflexión en la cuestión.

El “accidente” ferroviario que dejo un saldo de 51 muertos y alrededor de 500 heridos originó una movilización de damnificados que se constituyó en un factor de opinión fundamental que obligó al gobierno modificara la política de transporte ferroviaria. La Asociación Familiares y Amigos de Victimas y Heridos de la Tragedia de Once 22/02/12  postuló que, más allá de las responsabilidades humanas por fallas de tipo técnico, la responsabilidad fundamental recaía sobre el Estado y las empresas concesionarias, planteando desde el inicio como consigna: “Nuestra lucha es por justicia pero también para que nadie más se muera arriba de un tren”.

La gestión ferroviaria que se venía desarrollado en el ámbito del Ministerio de Planificación a partir de ese momento se transfirió al Ministerio de Interior, que pasó a llamarse Ministerio de Interior y Transporte, se creó la Agencia de Transporte Metropolitana (ATM) y comenzó un acelerado programa de inversión que renovó el material rodante del FFCC Metropolitano. Si bien la ATM no se puso en funcionamiento a pesar de su creación formal, preveía un Plan de Prioridades en 30 días y un Plan Director Ferroviario Metropolitano en 180 días, se avanzo de manera informal en acuerdos Nación – Ciudad para obras complementarias del programa de renovación del parque móvil en el territorio de la ciudad. Se evidenció una profundización de la institucionalidad informal de la ATM, Ciudad y Nación, con un amplio acuerdo que solucionan viejas interferencias entre el FFCC y red vial anunciadas conjuntamente por Randazzo y Rodríguez Larreta con la construcción de viaductos en altura en las líneas San Martín y Belgrano Sur; la obra permitirá conectar 17 calles que están cortadas por las vías eliminando 20 pasos a nivel de ambos ferrocarriles (Castro, A., 17/12/14).

 

Las obras de renovación del material rodante de los ferrocarriles metropolitanos

FUENTE: elaboración propia en base a datos de Ferrocarriles Argentinos

 

La incorporación de material rodante fue muy acelerada y a fines de 2014 se consignaban 17 formaciones nuevas en el Sarmiento, 12 formaciones nuevas en el ramal Retiro – Tigre del Mitre (reduciendo la frecuencia de 20 a 14 minutos) continuándose la renovación de los otros ramales en 2015, se incorporaron formaciones nuevas para el servicio Constitución –La Plata del Roca que actualmente está en obra de electrificación, se renovaron 24 locomotoras y se incorporaron 160 vagones en el San Martín, se mejoraron los niveles de cumplimiento de servicios en el Tren de la Costa, se esperaban para julio de 2015 la incorporación de nuevas triplas para la renovación del material rodante del Belgrano Sur. Restaría una fuerte inversión en la infraestructura fija de vías, durmientes, estaciones, señalización, tunelería y centros de transbordo que podría encararse en una próxima etapa.

La coincidencia de la creación del ente sectorial interjurisdiccional de transporte (participan Nación, Provincia y Ciudad) y la renovación del parque móvil del ferrocarril metropolitano en los últimos 3 años con la propuesta de la Ciudad, que reactualiza el Proyecto del RER, con la incorporación de una Estación Central bajo el Obelisco que integra los corredores del FFCC Roca, Mitre y Sarmiento constituye una oportunidad única que no puede desaprovecharse. La puesta en funcionamiento de la ATM, en el marco de este nivel de coincidencias, puede ser el punto inicial de una política metropolitana de movilidad para los próximos 20 años superadora de las discontinuidades que se han venido padeciendo.

 

Propuesta de la Ciudad de una Estación Central unificadora del sistema de transporte metropolitano

FUENTE: en base a ilustraciones página web CABA http://www.buenosaires.gob.ar/noticias/red-de-expresos-regionales-en-detalle y diario Clarín, 9-05-15.

 

La tragedia de Once marcó uno de los momentos críticos de la movilidad de la BAM pero como plantea Lefèvre (Christian) “ciertos hechos o situaciones históricas pueden también ser favorables a la emergencia de cooperaciones o reforzarlas”. El autor citado explicita que situaciones difíciles o de crisis en las cuales se juega el futuro de la ciudad y la metrópolis, la cooperación de los actores metropolitanos puede ser un medio para superar la crisis” (Lefèvre, Christian, 2014).

Los pasos ya dados por las dos fuerzas políticas mayoritarias en las recientes elecciones desde la Nación y la Ciudad muestran una visión metropolitana indudable en materia de transporte, que coincide con la posición inquebrantable de la Asociación Familiares y Amigos de Victimas y Heridos de la Tragedia de Once que pretenden que no vuelva a producirse una tragedia como la que debieron soportar. Pareciera finalmente que se tomado conciencia que la movilidad urbana es un derecho ciudadano en sí mismo, pero se torna primordial al ser el que posibilita apropiarse realmente de sus derechos básicos a la vivienda, al trabajo, a la salud y a la educación a los habitantes de las grandes ciudades.

 

Crónica de la Institucionalidad Metropolitana del trimestre

Con las obras de electrificación del tramo Constitución – La Plata del FFCC Roca se completa una etapa muy destacable de las obras del Ministerio de Interior y Transporte del Gobierno Nacional saliente en la renovación del material rodante de los Ferrocarriles Metropolitanos. Si bien no se avanzo en la institucionalidad de la Agencia de Transporte Metropolitana en menos de 3 años se realizaron inversiones muy significativas que incluyeron acuerdos informales que fortalecieron la cooperación interjurisdiccional en la acción de gobierno.

Se destaca también la continuación del juicio por la tragedia evitable de Once que como se comenta en la nota central ejerció una indudable influencia sobre el cambio de política de transporte y en particular ferroviaria adoptada por el Gobierno Nacional. En la última audiencia realizada durante la cual el fiscal Fernando Arrigo, que representa a una de las 4 causas, realizó el final de su alegato pidiendo entre 10 y 11 años de prisión para funcionarios y empresarios responsables, y tres años para el maquinista de la formación siniestrada.

Respecto a la Cuenca Matanza Riachuelo si bien hay coincidencias en que mejoró la limpieza en el cauce especialmente en sus bordes, debido a que desde 2010 hasta hoy se han recolectaron unos 1500 kilos de basura. Sin embargo las ONGs que la Corte designó hace siete años para controlar el saneamiento denuncian que el agua del Riachuelo está tan contaminada como en 2008 dado que no se evitan los vuelcos de efluentes industriales.

Continúa la investigación por las presuntas irregularidades del magistrado Luís Armella, Juez Federal de Quilmes, en cumplimiento de las funciones de control del cumplimiento de la sentencia dictada por la CSJN por la causa del saneamiento del Riachuelo que tuvieron como efecto secundario un aletargamiento del funcionamiento de ACUMAR. La Comisión de Disciplina citó al juez federal de Quilmes que deberá presentarse para explicar todo lo referente contrataciones de obras realizadas en las que estarían involucradas empresas relacionadas con el propio magistrado.

Una muestra de las consecuencias a que puede derivar la falta de acuerdos interjurisdiccionales entre Nación y Ciudad lo observan quienes transitan todos los días por la Illia que pasó a ser parte del paisaje de la ciudad. La villa 31 una de las áreas de recepción de migrantes centrales de la BAM sigue creciendo en densidad estimándose que el 70% de las construcciones son en altura, existiendo “decenas y decenas de “edificios” de 4 y 5 plantas, algunos tienen seis y el más alto de todos, siete” (Clarín, 22-09-15).

Es destacable que la Ciudad, a través del Programa UPE Amba realizó el Estudio de Cohesión Social en el Área Metropolitana de Buenos Aires es la segunda experiencia de este índice, luego de los resultados del año 2013. El estudio de cohesión social que registró una mejora entre 2013 y 2014 es un insumo para definir políticas públicas conjuntas entre la Ciudad y el GBA.

INSTITUCIONALIDAD METROPOLITANA / ANALISIS DE COYUNTURA / Período 1/07/15 al 30/09/15

APA


(1) Película argentina del año 2015, del Director Fernando Salem, Ganadora del premio a la mejor dirección en la Competencia Argentina del 30ª Festival de Cine de Mar del Plata

(2) Antecedente del Plan de Accesos de la ciudad de buenos aires de la Dirección Nacional de vialidad de 1943.

(3) Felizmente no avanzaron con la totalidad del Programa Ciudad Arterial que significaba el traslado de las estaciones ferroviarias de Retiro, constitución y Once y algunos otros trazados de autopistas para los cuales se habían realizado las expropiaciones correspondientes.

 

 

Bibliografía

Abba, Artemio Pedro., (2015), “Las manos sobre la movilidad / Privación de la accesibilidad popular en la Buenos Aires Metropolitana”, Café de las Ciudades, Año 14 / Número 148 / Febrero 2015.

 CONADE, (1970), "Organización del Espacio de la Región Metropolitana de Buenos Aires. Esquema Director Año 2000", Consejo Nacional de Desarrollo, Buenos Aires, 1970.

 Laura, Guillermo Domingo, (1970), “La Ciudad Arterial”, Artes Gráficas Cassese-Carrá, Buenos Aires, 1970.

 Lefèvre, Christian, (2014), Las experiencias internacionales de cooperación metropolitana, una visión de los mecanismos de gobernanza de los países desarrollados”, en “Políticas e Instituciones Metropolitanas”, DAMI, Programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior, Ministerio del Interior y Transporte, 2014.

 Lowry, I. S., (1964), “Model of Metrópolis”, Rand Corporatión, Santa Mónica, California.

 Lucchini, Gabriela, (2015), “Las personas como eje del transporte”, Revista Vial, Agosto 2015.

MINISTERIO DE ECONOMÍA, (1973), “Estudio Preliminar de Transporte para la Región Metropolitana”, Buenos Aires, Secretaría de Estado de Transporte y Obras Públicas, Vol.II, 1973.

 ORGANIZACIÓN DEL PLAN REGULADOR, (1962), "Plan Director de la Ciudad de Buenos Aires", Decreto 9064, MCBA, 1962

UNSAM–ITF, (2013), “Una estrategia para la rehabilitación de los ferrocarriles metropolitanos de Buenos Aires”, Foro de Discusión sobre el Ferrocarril Suburbano, Universidad Nacional de San Martín (UNSAM), Instituto Tecnológico Ferroviario (ITF), 18 de Febrero de 2013.


Notas diarios

Clarín, “Macri quiere extender los trenes y hacer una estación central bajo la 9 de Julio”, diario Clarín 9-05-15.

Clarín, “El edificio más alto de la villa ya tiene siete pisos y no se detiene”, 22-09-15.

Infobae, “Buenos Aires: hace 40 años que no se planifica en materia de transporte”, Diario Infobae, 1-12-12

 

Anexo

Ver cuadros de eventos de incidencia metropolitana >

 

Julio 2015

Agosto 2015

Septiembre 2015